韓紹江
階梯性水價(jià)的提出和形成，是社會(huì)化大生產(chǎn)發(fā)展到一定階段，社會(huì)供給和需求發(fā)生一定矛盾時(shí)所形成的必然產(chǎn)物；是社會(huì)需求利用價(jià)格杠桿進(jìn)行自我調(diào)節(jié)的晴雨表；是利用法律和政策的實(shí)施求得供需的平衡，以最大限度滿足水資源合理利用和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。
就自來(lái)水居民用水階梯性水價(jià)來(lái)說，在青島市百年供水史上曾多次實(shí)施。當(dāng)自來(lái)水生產(chǎn)供大于求的時(shí)候，推行下行階梯水價(jià)，即：“在一個(gè)基準(zhǔn)線上形成多個(gè)階梯，用水越多，價(jià)越便宜，鼓勵(lì)消費(fèi)，節(jié)約成本，是一種擴(kuò)大生產(chǎn)滿足需求的方法”。當(dāng)水源緊缺，成本提高，自來(lái)水生產(chǎn)滿足不了社會(huì)需求的時(shí)候，除利用價(jià)格杠桿和政策保障外，通常實(shí)行上行階梯水價(jià)，即：“用水越多，價(jià)格越高，以求得水資源的節(jié)約利用，以最大的可能滿足社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和基本需求?！?
青島水價(jià)的形成
1899年，德國(guó)人在青島建立自來(lái)水廠前青島的原住民們基本上都是靠取井水和河水，手提、肩挑、車推到家中使用，不存在水價(jià)。德國(guó)人租借青島后，帶來(lái)了一種“先進(jìn)”的提水方式，還是用井水，在河床豐水區(qū)挖井多眼，利用虹吸管將每眼的井水引到集合井，經(jīng)過消毒處理，用水泵輸送到管道，最后送到水站和用戶。當(dāng)擰開水龍頭，水就嘩嘩淌出來(lái)，就將井水變成“自來(lái)水”。青島生產(chǎn)自來(lái)水的歷史，比慈禧太后發(fā)行股票籌建北京自來(lái)水公司還早10年，到目前為止，青島城市供水已經(jīng)歷經(jīng)了三個(gè)世紀(jì)。
最早的自來(lái)水廠是1899年始建的海泊河水源地，1901年開始送水。管道沿途設(shè)多處水栓、水龍頭，免費(fèi)向公眾供水。這是自來(lái)水使用的試用期。1904年，德國(guó)總督頒布法令，規(guī)定：“自一千九百零四年四月一日之后，一律向總督府交付水費(fèi)”，“公用水栓用水戶每戶居住八平方米，每季交費(fèi)大洋一元；接通入戶有水表的每薦必米打（噸）價(jià)洋二角。”這是青島首次出現(xiàn)的自來(lái)水水價(jià)。
1914年，自來(lái)水的水費(fèi)開始按照不同類型用戶進(jìn)行收費(fèi)，水費(fèi)有三種，即：第一種，普通百姓在就近水站（水溜子）憑水票接水，每?jī)裳笥屯玻ㄒ粨?dān)）售銅元一枚，每擔(dān)36公斤，水票在水站附近的巡捕房售賣（見圖1）。第二種，是裝有計(jì)量水表的用戶，這些居住在歐人區(qū)的洋人，除定期交付租借水表的費(fèi)用外，用水每立方米大洋二角，按水表計(jì)量的數(shù)字收取。第三種，船舶用水。港口船舶用水每立方米大洋五角。從1904年出現(xiàn)水價(jià)到1914年三種類型的水價(jià)已經(jīng)形成。尤其是海泊河水源地之后，1908年李村河水源地（閻家山）相繼建成，送水量增大，為青島城市發(fā)展和市民用水提供了能源保障。
階梯性水價(jià)的由來(lái)
1914年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，日本人為爭(zhēng)奪青島向德國(guó)開戰(zhàn)，戰(zhàn)爭(zhēng)后期，德人在撤退之前將李村河水源地炸毀。戰(zhàn)后，日本人利用了3年時(shí)間將李村河水源地恢復(fù)。為了達(dá)到長(zhǎng)期統(tǒng)治并于民國(guó)九年在白沙河下流興建日供水量4000立方米的白沙河水源地。到1922年中國(guó)政府從日本人手中接收青島時(shí)，已有海泊河水源地、李村河水源地、白沙河水源地三大供水廠，日綜合供水能力已超過1萬(wàn)立方米，完全可以滿足城市的發(fā)展和生活用水的需求。
1925年屬于膠澳商埠督辦公署的自來(lái)水水道科，為擴(kuò)大生產(chǎn)，鼓勵(lì)用水，開始實(shí)行用水越多、水價(jià)越便宜的下行階梯性水價(jià)。裝有水表的用戶每月用水三噸之內(nèi)，按每噸四角五分征收；每月用水一百噸之內(nèi)，按每噸一角五分征收；每月用水超過一百噸，超其量每噸按一角二分征收；每月用水超過五百噸，超其量每噸按一角一分征收；每月用水超過一千噸，超其量每噸按八分征收。
階梯性水價(jià)的實(shí)行，鼓勵(lì)了消費(fèi)，促進(jìn)了青島城市發(fā)展的進(jìn)程，青島出現(xiàn)了歷史上較為輝煌的繁榮。
1929年4月16日南京國(guó)民政府將青島定為特別市，屬國(guó)民政府行政院直轄，城市供水放在市政建設(shè)的首位。民國(guó)十九年三月，青島特別市市長(zhǎng)葛敬恩為白沙河水源地西廠的開建，立下奠基石?；覀?cè)刻“中華民國(guó)十九年三月”，內(nèi)側(cè)書“白沙河水源地新水廠奠基”，左側(cè)落款“青島特別市市長(zhǎng)葛敬恩立石”。1931年上臺(tái)的沈鴻烈注重青島的市政建設(shè)和城市發(fā)展，使青島迎來(lái)了上世紀(jì)三十年代的輝煌。
青島的快速發(fā)展也給供水帶來(lái)供不應(yīng)求，尤其是1933年天遭干旱，供水不足，急需集資擴(kuò)充水源。燃眉之際需要用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)供需平衡，中華民國(guó)二十二年（1933年）四月十九日，主管青島自來(lái)水的青島市工務(wù)局局長(zhǎng)刑契莘發(fā)布第一號(hào)通告令：“為通告事，查本市自來(lái)水因水量不足，屢遭水荒。承須擴(kuò)充水源，以資救濟(jì)。茲經(jīng)呈奉，市政府令準(zhǔn)，加征水費(fèi)?！薄坝?jì)每月用水量在一百立方公尺以下者，加價(jià)兩成。（如原價(jià)一角五分加為一角八分）在一百立方公尺以上者加價(jià)四成。（如原價(jià)一角兩分加為一角六分四厘）超過五百立方公尺者其超其量一立方公尺銀一角五分四；超過一千立方公尺者其超其量每一立方公尺銀一角一分二厘（圖二）。船舶用水每一立方公尺收費(fèi)七角。通告還明確規(guī)定每用戶以三立方公尺為最小限度，每月最少收費(fèi)為五角四分。
這一階梯性水價(jià)以大洋為幣值一直沿用到民國(guó)二十五年（1936年）幣值改革，由銀元、大洋改為國(guó)幣、法幣。即：中國(guó)銀行、中央銀行、交通銀行、農(nóng)村銀行使用的四大銀行、紙鈔。幣值改革初期，一塊銀元、大洋換法幣（國(guó)幣）一元。1938年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前，幣值較堅(jiān)挺，水價(jià)較穩(wěn)定，以1937年即民國(guó)二六年八月份自來(lái)水廠水費(fèi)收據(jù)原件為憑（圖三）共四個(gè)階梯。即：100立方公尺以內(nèi)每噸0.18元，101至500立方公尺，每立方公尺0.168元；501至1000立方公尺，每立方公尺0.154元；1000立方公尺以上0.112元。
階梯性上行水價(jià)產(chǎn)生的原由
在國(guó)民黨沈鴻烈統(tǒng)治時(shí)期，為實(shí)施新一輪大青島規(guī)劃，將擴(kuò)充水源當(dāng)做第一要?jiǎng)?wù)，于1936年在白沙河中游的黃埠村新建黃埠水源地，為籌集資金，國(guó)民政府以青島市政府名譽(yù)發(fā)行600萬(wàn)元建設(shè)債券。工程開工不久時(shí)逢日本第二次侵略青島，國(guó)民黨采取不抵抗的焦土政策，將青島的白沙河水源地和正在興建的黃埠水源地同青島九大紗廠一同炸毀。日本人占領(lǐng)后，將自來(lái)水廠改為水道株式會(huì)社。按照建設(shè)一個(gè)人口180萬(wàn)大青島的布局，在白沙河中游黃埠村興建日供水1.2萬(wàn)立方米的先進(jìn)水廠。并借建水廠之名以水道株式會(huì)社之名，兩次籌集600萬(wàn)元的股金。1942 年黃埠水源地和與之配套的四方山水池工程先后告成，暫時(shí)緩解了供水不足。
1945年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，蔣介石又發(fā)起內(nèi)戰(zhàn)，為擴(kuò)充軍費(fèi)造成貨幣貶值通貨膨脹。1946年至1947年青島又逢特大干旱，李先良國(guó)民政府又一次出臺(tái)了抬高水價(jià)的階梯政策。民國(guó)三十六年（1947年）8月前，用水100立方公尺之內(nèi)每噸單價(jià)1500元（國(guó)幣）；500立方公尺之內(nèi)3000元；1000立方公尺內(nèi)5000元；1000立方公尺以上8000元（圖四）。8月份后，水價(jià)上漲60%以上，100立方公尺內(nèi)每噸2500元，500噸內(nèi)5000元，1000立方公尺內(nèi)10000元，1000立方公尺以上13500元。時(shí)隔半年之后水價(jià)暴漲，讓人難以置信，例如：民國(guó)三十七年四月一張蓋有青島自來(lái)水廠廠長(zhǎng)孫斌印章的水費(fèi)單據(jù)月用水3噸，水費(fèi)135000元，平均每噸水費(fèi)45000元。一個(gè)小學(xué)月3噸水費(fèi)連同水表租金共計(jì)147000元。飛速瘋長(zhǎng)的通貨膨脹必然加速法幣政策得倒臺(tái)（圖六），國(guó)民政府也不得不承認(rèn)“印刷機(jī)不能生產(chǎn)足夠鈔票”。1948年8月19日國(guó)民政府不得不宣布法幣退出流通市場(chǎng)，由金元券代替。并公布9月1日前可持法幣兌換金元券。300萬(wàn)法幣兌換金元券1元，一塊銀元可兌換金元券兩元。筆者手中藏有民國(guó)三十七年（1948年）九月份青島市立中學(xué)的一張水費(fèi)憑證。水的單價(jià)每噸0.36元金元券，用水期7月18日至8月18日，用水量15噸，水價(jià)5.40元。
為阻止通貨膨脹，盡管南京政府行政院于民國(guó)三十七年九月十六日頒布法令《取締違反限價(jià)試價(jià)條例實(shí)施辦法》。第三條規(guī)定：“與人民日常生活有關(guān)之水電價(jià)格加以管制” （摘自青島市政府公報(bào) 民國(guó)三十七年十月號(hào)）。但政府的腐敗和無(wú)休止的金元券印刷，進(jìn)一步加劇了貨幣的貶值。僅拿青島水價(jià)的飛漲就可驗(yàn)證。民國(guó)三十七年（1948年）九月份每噸水0.36金元券，到民國(guó)三十八年（1949年）四月份，只有七個(gè)月，水價(jià)每噸漲到15650元。四方區(qū)維新化工廠4月份水費(fèi)單據(jù)：用水1126噸，每噸15650元，水價(jià)17623380元。
民國(guó)三十八年也就是1949年6月2日，國(guó)民黨政府倒臺(tái)，青島解放，新生政權(quán)建立。青島市軍事委員會(huì)金融部當(dāng)日發(fā)告通知：自六月三日起青島市即以人民幣為本位幣取代金元券，公民限期5天，自6月6日至10日，平等兌換金元券。票面限制萬(wàn)元以上者。兌換價(jià)為：人民幣壹元兌換偽金元券二十萬(wàn)元。北海幣做為輔幣，100元北海幣等于1元人民幣。自來(lái)水的水費(fèi)重新有了定位。
建國(guó)后水價(jià)的定位與階梯性水價(jià)
1949年6月2日，青島市解放，自來(lái)水的價(jià)格依據(jù)單位成本并比照其他商品價(jià)格定位在每立方米人民幣110元。當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政情況并未好轉(zhuǎn)，不法分子哄抬物價(jià)，造成物價(jià)上漲，九月份水價(jià)就漲了3倍。為鞏固新生政權(quán)，人民政府借鑒早年在革命根據(jù)地實(shí)行的“折實(shí)”辦法，出現(xiàn)了以糧食為基本標(biāo)準(zhǔn)單位的折實(shí)工資，折實(shí)儲(chǔ)蓄，折實(shí)公債。自來(lái)水的每噸水價(jià)也以糧食為單位進(jìn)行折實(shí)換算。
現(xiàn)發(fā)現(xiàn)最早的一張折實(shí)水費(fèi)單據(jù)是1949年10月，中華人民共和國(guó)成立第一個(gè)月收繳的9月份水費(fèi)單。9月份以前稱中華民國(guó)，10月份以后實(shí)行公歷紀(jì)年，這張單據(jù)每噸水的單價(jià)為一等粉1.8斤，折合當(dāng)日公布的糧價(jià)為389元，糧價(jià)每天在報(bào)紙掛牌刊登價(jià)格。1950年水的單價(jià)每噸拆實(shí)通粉兩斤，1951年水的單價(jià)每噸折實(shí)八一粉2.1斤。從1949年到1952年經(jīng)過三年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，物價(jià)基本穩(wěn)住，新生政權(quán)得到穩(wěn)固，自來(lái)水價(jià)格得到穩(wěn)定。1952年水價(jià)每噸定格在3000元舊幣值（新幣值3角），1955年新中國(guó)新版人民幣發(fā)行時(shí)降到2角7分。
1956年自來(lái)水廠改稱自來(lái)水公司，從1957年起隨著工業(yè)生產(chǎn)的迅猛發(fā)展和人口的巨增，到1965年青島市先后建成流亭水廠、中韓水廠和嶗山水廠。日供水由建國(guó)初不足2萬(wàn)噸達(dá)到10萬(wàn)噸以上，凈水方式由地下水為主轉(zhuǎn)變?yōu)樘幚淼乇硭疄橹?，?shí)現(xiàn)了供水史上第一次飛躍。自來(lái)水的水價(jià)在穩(wěn)定中逐年下降，由1955年的二角七分調(diào)到二角五分、一角七分，到1965年生活用水降到1角3分；工業(yè)用水由1955年的四角五分（圖五）調(diào)到三角、二角，到1965年10月降到一角八分。以市民用水為例，從1965年每噸水降到一角三分，一直維持到1990年，25年中水費(fèi)未發(fā)生變化。
一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)筆者得到一本自來(lái)水員工的日記本，其中的幾個(gè)數(shù)據(jù)引起我的注意。自來(lái)水從建廠到上世紀(jì)八十年代前一直是一個(gè)盈利的企業(yè)。這個(gè)本子記載了1981年6月到9月從盈利到出現(xiàn)虧損拐點(diǎn)的幾個(gè)月數(shù)據(jù)。并記錄了在特殊時(shí)期自來(lái)水的工會(huì)組織職工開展增產(chǎn)節(jié)約的勞動(dòng)競(jìng)賽，響應(yīng)全國(guó)總工會(huì)為四化立功的事例。
為求證這幾組關(guān)鍵數(shù)據(jù)，筆者對(duì)建國(guó)后60多年，每10年為一階梯，對(duì)自來(lái)水公司全年供水量、日平均供水量、千噸水成本、利潤(rùn)四項(xiàng)進(jìn)行了比較（見表），重點(diǎn)對(duì)拐點(diǎn)的81年、82年、83年的經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行分析。經(jīng)過分析比照，得出結(jié)論：自來(lái)水公司的利潤(rùn)由贏轉(zhuǎn)虧是千噸水成本過高，主要是天氣干旱、水源緊缺送水量減少造成的。
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日期 |
全年供水量/噸 |
平均日供水量/噸 |
千噸水成本/元 |
利潤(rùn)/元 |
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1950年 |
6048811 |
16572 |
248.7933 |
646720 |
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1960年 |
31790863 |
86860 |
97.6928 |
9222408 |
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1970年 |
45033991 |
123381 |
119.0386 |
773302 |
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1980年 |
82235406 |
224687 |
135.8353 |
2892217 |
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1981年 |
68917838 |
188816 |
157.4708 |
314062 |
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1982年 |
54213502 |
137571 |
214.4765 |
-1309934 |
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1989年 |
87360000 |
239300 |
276.86 |
-26089008 |
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1990年 |
99672729 |
273076 |
613.3115 |
-16211438 |
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1993年 |
136896975 |
375065 |
1067.21 |
-7579386 |
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2000年 |
175876990 |
480538 |
1623.91 |
-47193586 |
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2011年 |
223975969 |
613633 |
3479.57 |
-261931486 |
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2013年 |
239299177 |
655614 |
3935.36 |
-355992646 |
從1968年下半年開始，青島連續(xù)出現(xiàn)4次大旱，島城的百萬(wàn)軍民在市委市政府領(lǐng)導(dǎo)下，在1968年、1977年、1981年、1982至1983年開展了史無(wú)前例的4次大沽河引水工程。供水成本逐年加大，但水價(jià)不調(diào)整，造成自來(lái)水公司逐漸出現(xiàn)合理虧損。1981年千噸水成本157元（每噸1角5分7厘），市民用水每噸0.13元、工業(yè)用水每噸0.20元，盡管從6月份開始出現(xiàn)虧損，但全年平衡后還是盈利31萬(wàn)元。1982年千噸水成本214.47元（每噸2角1分4厘），首次出現(xiàn)全年虧損，即虧損130萬(wàn)元。到1989年全年送水量8736萬(wàn)噸，千噸水成本276.86元，而市民用水還是1角3分，所以全年虧損2608萬(wàn)元。
從1982年開始自來(lái)水出現(xiàn)虧損，作為當(dāng)時(shí)青島市的領(lǐng)導(dǎo)決策者們從客觀考慮、大局著想，并未提高水價(jià)，而是政府買單，每年適當(dāng)給自來(lái)水一定數(shù)額的合理性補(bǔ)貼，從而保障了市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定，保證了1982年至1990年青島經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展。
1989年國(guó)家重點(diǎn)工程引黃濟(jì)青供水工程竣工通水，在解決了青島市供水短缺的同時(shí)，供水成本進(jìn)一步增大，為了確保青島的持續(xù)發(fā)展和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)省、市政府決定，將調(diào)整水價(jià)的方案上報(bào)國(guó)務(wù)院，經(jīng)研究批準(zhǔn)，青島市的水價(jià)自1990年3月1日起開始上調(diào)，市民用水由0.13元調(diào)到0.30元，工業(yè)用水調(diào)到0.60元，船舶用水調(diào)到0.90元。引黃集資的收費(fèi)同時(shí)終止。
從1990年開始，青島市的水價(jià)進(jìn)行了1993年5月、1999年10月、2005年6月的4次調(diào)整。到2005年青島市的自來(lái)水水價(jià)（包括污水處理費(fèi)）居民生活用水2.50元，基建用水4.70元，船舶用水5.00元，旅館、飯店和其他單位用水實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià)。實(shí)行基礎(chǔ)內(nèi)價(jià)格、基礎(chǔ)外價(jià)格兩個(gè)檔次，用水量越高、價(jià)位越高的階梯性水價(jià)。對(duì)洗浴洗車實(shí)行單一計(jì)量水價(jià)，對(duì)低保和特困家庭實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià)，5立方米以內(nèi)1.60元，基礎(chǔ)外每立方米2.50元執(zhí)行。經(jīng)過9年的新階梯性水價(jià)執(zhí)行，價(jià)格杠桿促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置，但是水價(jià)與成本的背離一直是制約著供水生產(chǎn)發(fā)展的瓶頸，造成供水量越大虧損越大的局面一直持續(xù)，自來(lái)水生產(chǎn)一直帶著虧損的帽子。隨著城市的發(fā)展、水源的緊缺、成本越來(lái)越大、供求矛盾又凸現(xiàn)出來(lái)。
自來(lái)水價(jià)格的發(fā)展趨勢(shì)
近兩年，國(guó)家圍繞城市居民用水水價(jià)在部分城市進(jìn)行了試點(diǎn),在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上國(guó)家發(fā)改委、住建部于今年1月3日印發(fā)了《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》，布置全面實(shí)行城鎮(zhèn)居民階梯性水價(jià)制度，要求2015年底前在全國(guó)全面實(shí)行居民階梯水價(jià)（詳見本刊試刊——編輯注）。
水價(jià)倒掛不僅不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加劇水資源的浪費(fèi)，在給市財(cái)政增加負(fù)擔(dān)的同時(shí)嚴(yán)重制約著供水企業(yè)的發(fā)展。省財(cái)政廳、省水利廳也根據(jù)全省尤其是本市水源及供水情況，提出《超計(jì)劃（定額）用水累計(jì)加價(jià)的辦法》。新階梯水價(jià)對(duì)超計(jì)劃用水，累進(jìn)加價(jià)征收水資源費(fèi)，目的在于以價(jià)格杠桿促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，提高用水效率、推動(dòng)用水方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
這次國(guó)家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的關(guān)于城鎮(zhèn)居民用水階梯性價(jià)格制度，無(wú)疑為青島市的水價(jià)調(diào)整提供了政策上的支持。文件中提出的：以保障居民基本生活用水需求為前提；逐步反映供水成本，制定合理的價(jià)格；階梯性水價(jià)不低于1：1.5：3的比例安排和相應(yīng)的措施是非常必要可行的，它將對(duì)水務(wù)集團(tuán)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)和全市水資源的合理配置起到積極推進(jìn)作用。
在青島供水歷史上，階梯性水價(jià)的出現(xiàn)是自然法則發(fā)展的必然。每當(dāng)城市供水出現(xiàn)供大于求或供小于求的時(shí)候，就出現(xiàn)調(diào)整水價(jià)的理論與政策，發(fā)揮價(jià)格杠桿對(duì)調(diào)節(jié)供水的作用，推動(dòng)社會(huì)供需平衡。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在水資源緊缺情況下，政府為了社會(huì)安定，利用政策對(duì)自來(lái)水生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行水費(fèi)補(bǔ)貼，而在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)期，利用價(jià)值規(guī)律調(diào)解市場(chǎng)，用階梯性水價(jià)調(diào)節(jié)供需，也是價(jià)值規(guī)律調(diào)節(jié)水資源供需平衡的一個(gè)法則。
